POR UN NUEVO PROGRAMA DE DESARROLLO URBANO PARA LA CIUDAD DE MÉXICO.
Por: Arq. Ignacio Cabrera Fernández.
La Legislación Urbana de la Ciudad de México ha tenido tres grandes periodos: el derivado de la primera ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal que va de 1976 a 1982; el segundo, que incluye las reformas a dicha Ley de 1982, la expedición de la segunda Ley de Desarrollo Urbano de 1996 y la aprobación de diversos programas y normas generales, que va de ese año hasta 2010; y, la última etapa, que inicia con la tercera y vigente Ley de Desarrollo Urbano de 2010 y hasta el presente. Este último ordenamiento es, hoy día, la columna vertebral de las regulaciones en la materia, sin embargo diversas de sus instituciones urbanísticas son motivo recurrente de controversia entre vecinos, desarrolladores inmobiliarios y autoridades.
En la Ciudad de México las normas jurídicas en materia del Desarrollo Urbano, tanto las sustantivas como las de organización y procedimientos, presentan una extensión y complejidad, así como en algunos casos una grave DESACTUALIZACIÓN, que dificultan el conocimiento ciudadano y la correcta aplicación por parte de las autoridades. Condiciones poco favorables para contar con una eficaz y transparente gestión, regulación y administración del Desarrollo Urbano en la Ciudad.
Dado el poco conocimiento y el gran debate público sobre la gestión territorial de la Ciudad de México, mostrado durante las sesiones del Consejo para el Desarrollo Urbano Sustentable CONDUSE, podemos afirmar que la gestión territorial en la Ciudad tiene un grave déficit de legitimidad, ya que el conjunto de los actores sociales que están vinculados con ella experimentan una profunda insatisfacción con los procedimientos a través de los cuales se toman las decisiones que modifican el entorno en la Ciudad.
Es necesario, pero YA! no hasta septiembre como marcan los tiempos de CONDUSE, introducir una renovación profunda del marco jurídico aplicable a las transformaciones físicas que experimenta la Ciudad de México. Para quienes participan en dichas transformaciones, o simplemente las observan, es evidente que dicho marco jurídico padece un serio déficit de legitimidad. Tanto de las organizaciones vecinales y el trabajo académico como en los medios de comunicación, e incluso en los propios medios gubernamentales, se reconoce que existe un malestar generalizado respecto de nuestro régimen de planeación urbana, y en general, de la gestión del territorio.
Los vecinos organizados suelen señalar violaciones recurrentes a las normas sobre usos del suelo para proteger la calidad de su entorno. Los inversionistas se quejan de la falta de seguridad jurídica y de la discrecionalidad administrativa. Los grupos solicitantes de vivienda resienten la escasez de suelo urbano donde desarrollar sus proyectos. No es exagerado decir que se vive una auténtica crisis de legitimidad del régimen urbanístico y ambiental de la capital del país.
Tenemos que recordar, que las atribuciones más importantes en materia de regulación de usos del suelo quedaron en manos de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal (ALDF). En gran parte ello se debió a que la administración fue perdiendo legitimidad como autoridad generadora de los programas de desarrollo urbano y sus modificaciones. La inconformidad social sobre el tema, que se expresaba en constantes denuncias sobre la arbitrariedad de los actos administrativos del GDF, tuvo como respuesta política la absorción de dichas atribuciones por la ALDF.
Una de las expresiones más evidentes de esta concentración de funciones es el hecho de que las normas de ordenación urbana, que tradicionalmente eran parte del reglamentos expedidos por el Poder Ejecutivo (como el Reglamento de Zonificación) hoy en día forman parte indistintamente, de programas, de reglamentos e incluso, aunque parezca increíble, de la propia ley. Así, lo que en principio fue una respuesta política comprensible para salvar la legitimidad de los programas y sus modificaciones, se convirtió en un sistema regulatorio donde se ha perdido la distinción entre legislar y administrar.
El mundo normativo y el ejercicio de la autoridad en la ciudad, para muchos particulares, es visto como un cúmulo, a veces impreciso, de oficinas gubernamentales que le exigen trámites y gestiones de lo más variado: manifestaciones de impacto urbano y ambiental; certificados de uso del suelo; autorizaciones de subdivisión, fusión, lotificación y/o condominio e inclusive dictámenes de vialidad, incluyendo alineamientos, números oficiales, licencias de construcción y demolición, entre otras; en materia de servicios públicos, requiriéndole el tramitar diversas factibilidades relacionadas con la dotación de servicios públicos y las redes de infraestructura de agua, residuos y energía; en materia fiscal, con la comprobación y pago de diversos impuestos, derechos y aprovechamientos que inciden en el costo de los proyectos; en materia de riesgo, mediante análisis y la intervención de peritos; y, en materia de giros mercantiles, donde se requieren de autorizaciones expresas prácticamente para cualquier actividad productiva. URGE PROMOVER UNA MAYOR TRANSPARENCIA Y SIMPLIFICACIÓN, ASÍ COMO AUMENTAR LOS MECANISMOS DE INFORMACIÓN, PARTICIPACIÓN Y SEGUIMIENTO CIUDADANOS, EN LA GESTIÓN Y ADMINISTRACIÓN URBANA EN LA CIUDAD DE MÉXICO.
Es claro como consecuencia, que los actores sociales recurren con cada vez mayor frecuencia a los tribunales para hacer valer sus demandas. Llama la atención la dificultad que tienen los habitantes de la ciudad para tener acceso a la justicia en los casos más elementales de violación de los usos del suelo en sus propios barrios, ya no se diga en la posibilidad de impugnar las grandes obras de infraestructura de la ciudad que, a veces en violación abierta a la legislación, acarrean impactos que no han sido objeto de deliberación pública alguna. Por ello se hace necesario crear nuevos dispositivos para disuadir a quienes suelen recurrir a la práctica de iniciar obras en contra de la ley, con la expectativa de que la fuerza de las cosas, por no mencionar la participación irregular de algún funcionario público, otorgue al menos una apariencia de legitimidad que haga posible la consumación de obras ilegales en la Ciudad.
La Reforma Urbana de la Ciudad de México debe exigir el puntual cumplimiento de los derechos humanos relacionados con el uso y disfrute de la ciudad, así como apostar por la sustentabilidad urbana, social, económica y ambiental.
El Programa General de Desarrollo Urbano de la Ciudad de México plantea una serie de Acciones Estratégicas que deben guiar la acción gubernamental, entre las que se encuentran:
*Transparentar la gestión pública urbana mediante el diseño y operación de sistemas de información que permitan a los usuarios y solicitantes conocer la zonificación de usos del suelo y los procedimientos administrativos en materia de desarrollo urbano.
*Revisar la regulación de los usos del suelo a partir de criterios que refuercen y garanticen la sustentabilidad del desarrollo urbano y el bienestar de la población, para apoyar la ampliación y renovación de la planta productiva y estimular el empleo; y
*Revisar la Ley de Desarrollo Urbano del DF y su Reglamento, con el objetivo de perfeccionar la regulación de los usos del suelo e incluir instrumentos que garanticen la aplicación homogénea de la normatividad, por las distintas dependencias que tienen injerencia en la materia.
Para llevar a cabo las acciones anteriores, es necesario recuperar el sentido de diversas normas constitucionales vigentes, que van desde el derecho a la vivienda y los derechos relacionados con la ciudad, hasta la regulación, en beneficio social, del aprovechamiento de los recursos naturales susceptibles de apropiación. Se tiene que llevar las propuestas a un proceso de discusión y elaboración de una Constitución Política para la Ciudad de México. Superar bajo el ordenamiento territorial, la dicotomía entre dos grupos de instrumentos que hasta ahora se han desarrollado por separado y a veces en forma opuesta en la regulación de los usos del suelo, es decir los programas de desarrollo urbano y el ordenamiento ecológico del territorio. Finalmente se deberá considerar que para una eficaz procuración de justicia urbana y ambiental, a la par de exigir la aplicación irrestricta de la ley, es necesario reflexionar y evaluar sobre la viabilidad y pertinencia de las instituciones urbanísticas, convocando a los diversos actores e incorporando su conocimiento y experiencias en la evaluación y cambio de las mismas.
El propósito es incidir positivamente en todo el proceso de gestión y administración urbana en la Ciudad, mediante las recomendaciones de mejora institucional de la materia. Por ello, el marco legal del desarrollo urbano en la Ciudad de México y sus instrumentos, son y deben ser también objeto mismo de reflexión y propuestas de todos los ciudadanos.
Arq. Ignacio Cabrera Fernández.
Presidente Comisión de Desarrollo Urbano y Vivienda COPARMEX CD. MÉXICO
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